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美国暴发的次贷危机再一次验证了金融系统本身并不稳定,且容易被监管的顺周期性措施所加剧 。如果仅注重微观审慎监管 (micro-prudential)而缺乏系统性风险防范,一家银行破产可能带来的“多米诺”效应将会给整个银行体系造成冲击。因此,目前国际上对金融监管逐渐形成了一个新的共识,即宏观审慎(macro-prudential)监管,重点集中在系统性风险,即整个金融体系崩溃的风险上。欧美国家陆续发布的金融监管改革方案中涉及的宏观审慎监管办法,映射出监管重点的转变。本文拟就具有代表性的英美两国金融监管改革方案中系统性风险监管的新理念和新办法做些比较和展望。

一、英美两国改革方案中系统性风险监管的共同之处

此次金融危机的发生,就微观监管而言,问题主要出在未能及时监测到各种因素 导致的系统性风险;从宏观角度来看,暴露出的问题主要是监管当局之间缺乏默契和协调,没有及时确定有效的宏观审慎监管工具消除系统性风险。近期英美两国针对控制系统性风险提出的监管措施,在技术层面上形成了诸多共识。

1、加强宏观审慎监管,扩大流动性监管 范围。传统的银行监管对象,主要是商业银行系统。各类非银行金融机构,主要是各种发展迅速和运用高杠杆率操作的影子银行 (shadow banking)则脱离了监管,给金融体系和市场稳定构成了风险隐患。虽然到期转换 (maturity transformation)为金融机构带来利益,使得利率期限结构有利于长期投资,但到期转换规模越大,系统性风险就会越多,需要由中央银行流动性支持来抵消的程度也就越大。因此,英美两国都提出要将影子银行纳入流动性监管范畴,加强所有非银行金融机构(例如对冲基金)信息搜集,借以评估整体系统的风险。

在2009年3月发表的《特纳报告》(Turner Review)中,英国金融服务局(FSA)承认系统性风险在流动性管理中最为重要。要求银行有高质量的流动性资产缓冲,并更加注重负债结构管理,而不是过度依赖短期融资。金融服务局强调,应根据机构对金融系统的风险影响程度实施监管,不取决于机构是以何种法律形式存在,防止金融活动转移到未受监管的领域。监管当局不能允许在缺乏有效控制的条件下,特别投资载体(SIVs)承担大量风险,或者投资银行逃避“杠杆率”限制。金融服务局或将首次直接监管抵押贷款和信贷衍生品等金融产品。2009年7月,英国财政部在其白皮书(White Paper)中也强调了流动性监管重点,即规定更严格的资本和流动性要求,明确“杠杆率”标准,保证最低的资本水平,防止银行过度扩张。

2009年3月美国政府公布的金融体系改革方案,也要求超过一定规模的对冲基金(包括私募股权投资基金和风险投资基金在内的其他私募基金),都必须在美国证券交易委员会(SEC)注册登记,并向监管机构披露更多有关其资产和杠杆使用的信息。对于监管严重滞后于创新的金融衍生品,强调要建立针对诸如信贷违约掉期(CDS)等场外衍生品市场的全面监管、保护和披露框架。2009年6月美国政府进一步提出将对所有可能给金融稳定带来损害的企业进行监管,防止出现企业通过操纵自身的法律结构逃避监管,以保证主要金融机构及支付与清算体系的稳定。根据美国财政部意见,将有一些规模大且对系统性风险极具影响的金融企业会被考虑列入监管名单。

2、 集中流动性监管权限,统一监管系统性风险。实施系统性风险监管,需要监管当局具备对市场和机构足够的认知、精确的分析、处理大量信息的能力,以及从事监管的专家。英美两国政府都希望通过强化监管权力和明确监管责任主体有效地控制系统性风险。

英国政府曾于世纪之交对多元的分业监管格局进行了调整,设立了金融服务局,履行统一监管职能。金融危机后,英国拟通过加强金融服务局治理安排和法律责任,巩固现有监管体系 。希望修订2000年通过的《金融服务和市场法案》(Financial Services and Markets Act 2000),扩大金融服务局职权,强调其监管活动首先要集中关注系统性风险。伦敦金融城的管理者将可以为检查个人和机构的错误行为而要求其停止金融活动,其禁止卖空交易的权利也将被扩大。

作为多元化的监管体制,美国政府拟授权美联储负责监管系统性风险。美联储将成为对所有拥有银行的公司尤其是具有重要影响的大型关联性企业进行统一监管的单一责任主体,具有收集必要的信息、与其他监管者共同制定规则、为维护金融市场稳定而采取相应校正措施的责任和权力。作为对美联储承担系统性风险监管职能的补充,财政部提出在其部内设置国家银行监管机构(National Bank Supervisor)和国家保险业办公室(Office of National Insurance)。前者负责对所有联邦特许银行进行监管,后者负责在保险业内收集信息、开发专有技术、商谈国际协定、进行政策协调,并将改建保险监管体系。

3、加强监管沟通,明确问责制度。金融危机扩散的原因之一,是监管机构之间信息不对称。英格兰银行在北岩银行(Northern Rock)挤兑事件前对该银行错误的分析显示出它与金融服务局沟通的失败。而美国多元化监管体制也容易导致重复监管和“监管真空”。因此,加强监管部门沟通合作和明确问责制度,对防范系统性风险十分重要。

英国政府拟于2009年秋季推动建立“金融稳定理事会”(Council for Financial Stability)立法。该理事会由财政部、中央银行和金融服务局共同组成,财政大臣任主席,取代目前的常务委员会 (Tripartite Standing Committee)。尽管金融稳定理事会与目前常务委员会在结构上类似 ,但英国政府希望,不断增强的问责制和透明度将会发挥重要作用。财政大臣达林要求金融服务局强制实行资本要求,英格兰银行要对资本进行系统性风险评估并提出建议,如果金融服务局不采纳其建议必须做出解释,金融稳定理事会将监督这一过程。

次贷危机使得美国政府更意识到金融监管机构之间加强沟通和明确问责制的重要性。准备成立由财政部主持、与英国“金融稳定理事会”类似的“金融服务业监督理事会”(Financial Services Oversight Council),以促进弥补“监管真空”、方便政策协调和解决争端纠纷,并判断和确认企业和市场在运行中出现的风险。

4、强化信息披露,提高监管透明度。针对次贷危机中暴露出的金融衍生品披露缺乏透明性,以及金融市场参与者之间仅靠市场约束本身难以缓解的利益冲突,强调信息披露的市场纪律将会受到系统性风险监管的更多关注。金融机构必须增强透明度,复杂金融产品和衍生品的信息披露更为重要。美国政府希望增加证券化市场透明度,强化对信用评级机构监管,让创设和发行方在相关信贷证券化产品中承担一定风险。英国政府也表示,金融衍生品价格和银行资产负债的透明度对减少系统性风险不可或缺。为增强现行监管框架的透明度,金融稳定理事会要公布每季度的会议纪要。

5、治理公司激励机制,督促企业重视风险管理。金融危机爆发后,一些金融企业多年来实行的注重短期业绩的高额薪酬激励机制,一度成为社会抨击的话题。鼓励短期行为的激励机制往往会使企业忽略风险管理和自律意识,容易引发系统性风险。因此,英美两国监管当局都考虑将激励机制作为系统性风险监管的内容之一。英国金融服务局明确提出,将制定专门针对薪酬激励机制的条例,并要求金融机构必须保证其激励机制与企业发展的长期目标和风险管理要求相适应。美国财政部则表示支持监管机构对企业薪酬制度提出的标准,希望通过立法赋予股东对管理层薪酬问题发表意见的权利。这些要求也是力促金融企业能够更加重视和强化风险管理。

6、提倡逆周期性调控,保持市场相对稳定。鉴于金融监管的顺周期性容易加剧金融业和市场的不稳定,虽然监管本身不能废除经济周期,但可以在经济周期中对金融机构的能力产生影响。因此,未来金融监管机构将会根据资本制度的顺周期性,逐步考虑采用“逆周期”调节机制及操作工具。英美两国均希望在顺周期和经济不景气时,应用“杠杆率”进行周期性调控,提高银行在经济繁荣时资本金水平,以使其能够在经济低迷时更容易地介入资本市场。

二、英美两国改革方案中系统性风险监管的主要差异

英美两国改革方案的基本方向是一致的,局部差异源于各自不同的监管体制。虽然两国均已明确了系统性风险监管的重点和主要措施,但两国政府都将在继续维持现行的监管体制下推进改革,并将系统性风险监管职责赋予了不同的管理机构。

美国作为多元化金融监管体制的代表,多年来实行双轨体制:联邦层次的监管机构多元化,联邦与各州两级监管。美国财政部提出拟由美联储负责监管系统性风险,并保持现有联邦一级金融监管机构,如联邦存款保险公司(FDIC)、国家信用合作社管理局(NCUA)。美联储将承担的这项新职能的责任,最终要由国会来界定。对于监管权力集中到美联储,引来了美国内不少批评声音,包括美联储的支持者们也担心传统的独立机构可能被拖入政治漩涡。

为适应金融业混业经营发展的需要,以及维护中央银行无政治色彩的独立性和保持统一金融监管体制的考虑,英国工党政府明确将继续由金融服务局实施统一金融监管,特别是针对系统性风险的监管,并扩大金融服务局的监管职权。工党政府的这一计划尚未取得国内共识。批评者认为,鉴于金融服务局在这次危机前并没有发现个别金融机构的风险问题,没有理由再扩大其监管职能。英国保守党影子财政大臣奥斯本建议废除金融服务局和“三驾马车”体系,主张在英格兰银行内成立一个新的强有力的金融政策委员会,与货币政策委员会共同监测系统性风险,并操作新的宏观审慎监管工具。这是否意味着如果保守党在下次大选中获胜,英美两国系统性风险监管方案的差异可能会进一步缩小。

三、关于英美两国系统性风险监管实施前景展望

此次金融危机导致的全球经济衰退是现代资本主义历史上罕见的。欧美国家不得不在体制机制上作出重新调整和安排。英美两国提出的系统性风险监管措施,在制度设计上显示出监管理念和监管重点的变化,即在经济周期中构筑宏观与微观监管的有机联系,将监管单个机构与更有力地监管系统性风险融合起来。这种变化反应了金融监管的国际趋势。就英美两国而言,新的监管改革方案能否顺利实施并达到初衷,至少在以下几个方面还有待继续观察。

一是怎样避免统一监管或多元监管模式原有的缺陷。如前所述,两国原有监管模式在金融危机中都显露出了各自的不足,一方是统一监管职责没履行到位,另一方是多头监管出现了“真空”,并且监管部门之间缺乏有效沟通。因此,无论是英国金融服务局,还是美联储,如果要有效地履行好系统性风险监管职责,都必须与其它职能机构加强沟通和协作,提高监管透明度,减少信息不对称。同时,作为监管对象的金融机构,也需要与监管当局主动配合,及时披露信息。否则,新的监管制度很难从根本上避免重蹈以往的覆辙。

二是中央银行履行系统性风险监管职责是否会“顾此失彼”。在系统性风险监管中,中央银行究竟扮演什么角色,英美两国的方案不尽相同。如果单从技术层面分析,中央银行既负责货币政策,又承担具体金融监管,难以规避某些利害冲突,对货币政策的实施亦产生制约。例如,为抑制通货膨胀而实施货币紧缩政策,可能会加快已有资产泡沫的破裂,增大金融风险,这将影响中央银行及时有效地实施所需的货币政策。但是,作为“最后贷款人”(lender of last resort)的中央银行,有责任维护整个金融体系和市场稳定,这也是履行其传统职能的题中应有之义,因为这项职能本身也体现了货币政策传导作用。中央银行对系统性风险实施宏观审慎监管的重要方面,可以通过实施货币政策保持市场流动性大体平衡,进行“逆周期”调控,并对最具“系统重要性”(systemically important)的金融机构和关键的支付系统进行有效监督等。当然,这一过程能否避免滥用 “最后贷款人”的职能,对英格兰银行和美联储都是一种考验。

三是如何把握未来宏观审慎监管的标准和力度。虽然对流动性的严格要求有利于减少金融体系和市场的不稳定性,但通常也会带来一些消极影响。根据竞争性市场原则,宏观审慎监管不应追求零失败目标,应允许无效的金融机构在竞争中退出市场。事实上,在一个动态变化的市场中,不可能期望通过监管完全消除所有的不稳定。如果能够通过有效监管,加强对信贷增长趋势和潜在风险分析(包括系统整体的到期转换,机构和产品杠杆率,不同金融系统之间的关联往来等),控制发生具有“系统重要性”机构破产的可能性,防止金融体系和市场因机构破产而出现连续影响,维持金融体系健康,系统性风险监管的主要目标也就可以实现。这一任务对英美两国监管当局都是新的挑战。两国都将面临着对于通过加强资本和流动性约束可能导致的长期投资和经济增长的小幅减少是否值得而需要作出的抉择。

四是系统性风险监管的国际合作能否有效进行。在经济全球化背景下,系统性风险监管改革是一项世界性课题。国际间的监管合作,是防止发生全球金融危机的必备条件,也是英美两国必须面对的问题。虽然欧美国家改革方案的基本方向是一致的,但在制度安排的某些方面并没有完全形成共识。最近英国与其他欧盟国家就刚成立的欧洲系统性风险委员会(ESRC)的权力和管理问题发生了争执。英国方面认为,传统的银行业监管必须保留主权责任。系统性风险监管应该要求跨国银行在不同国家的分支机构分别遵守所在国监管当局的流动性要求。如果金融监管权力集中到ESRC,会削弱单个国家金融监管的影响力。另外,伦敦还批评欧盟委员会建议的投资指令(investment directives)具有限制性和反竞争性。德国则谴责英国妨碍改革全球金融市场的行动,认为其太热心于迎合伦敦金融城。在刚刚结束的G20财政部长和中央银行行长伦敦会议上,对于美国提出的要求银行业提高资本充足率的计划,法国和德国均表示反对。这说明国际监管合作不会一帆风顺,这也会影响金融监管的改革进程。

至今,英美两国都仅仅是规划了未来系统性风险监管的改革框架,都在对“太大不能破产”(too big to fail)机构的资本、流动性和风险管理进行修修补补。全面改革方案的实施还有待权力机关批准,目前还不能简单地判断孰优孰劣。但可以预料的是,在长时期,两国都想继续强化各自金融市场的竞争优势,这是两国的利益所在;在近期内,两国都将推动政府更深地介入到市场,甚至部分地放弃过去数十年主张的经济自由化。各国监管当局也将为维护全球金融稳定,继续不懈地寻求国际监管合作。

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